sábado, 12 de abril de 2014

O espelho, a rejeição de contas e a quitação eleitoral





         

        Partidos e candidatos devem prestar contas à Justiça eleitoral expondo receitas e gastos da campanha eleitoral. Quem se negar a fazê-lo não pode obter quitação eleitoral necessária à candidatura. Porém, para o TSE, quem as apresentar e vê-las rejeitadas, por maiores que sejam os vícios nelas presentes, terá direito à quitação. Concorda com o tratamento dado aos "contas-sujas", e-leitor(a)? Não responda ainda.   
        
 Em 2011, o TSE ao editar a Resolução 23.376, deixou expresso que a rejeição de contas acarretaria a ausência de quitação eleitoral. No entanto, ao julgar o Pedido de Reconsideração na Instrução Normativa nº 1542-64, o Tribunal, em nova composição, retirou da resolução o impedimento de obtenção de quitação eleitoral por desaprovação de prestação de contas. Seguindo a mesmo trilha, a Resolução 23406/14, regedora da prestação de contas nas Eleições 2014, nada disse sobre os efeitos da rejeição para a quitação

       O texto da resolução  baseou-se na tese de que a Lei 9.504/97, alterada pela Lei 12.034/09, não exige a aprovação ou aprovação com ressalvas das contas para a quitação eleitoral. Ocorre que a legislação não tem esse restritíssimo alcance que lhe foi dado pela resolução,  o qual, é bom que se diga, seguiu norte traçado em julgados do TSE. Vejamos.

            No RESPE 153164/MT (DJE de 27/05/2011, Rel. Min. Dias Toffoli)  o TSE, por 4x3, afirmou que  


“o § 7º do artigo 11 da Lei nº 9.504/1997, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 12.034/2009, inovou, no que tange à quitação de obrigações eleitorais, ao dispor que a mera apresentação de contas de campanha eleitoral bastaria para a expedição de certidão de quitação eleitoral”.


            Acrescentaram os ministros que  “a desaprovação ou a não oportuna apreciação das contas não poderiam acarretar falta de quitação eleitoral, a impedir o registro de candidatura a novo cargo eletivo”. O mesmo entendimento foi adotado no RESPE 482632/RS( DJE de 16/12/2010, Rel. Aldir Passarinho) em que se decidiu que a satisfação do requisito da quitação eleitoral, no que se refere às prestações de contas de campanha, compreende somente a sua apresentação, sem necessidade de correspondente aprovação pela Justiça Eleitoral, de acordo com o disposto no art. 11, §7º, da Lei n° 9.504/97, acrescido pela Lei n° 12.034/2009. Eis o teor do dispositivo:

§7º A certidão de quitação eleitoral abrangerá exclusivamente a plenitude do gozo dos direitos políticos, o regular exercício do voto, o atendimento a convocações da Justiça Eleitoral para auxiliar os trabalhos relativos ao pleito, a inexistência de multas aplicadas, em caráter definitivo, pela Justiça Eleitoral e não remitidas, e a apresentação de contas de campanha eleitoral.

            A posição de que rejeição de contas não impediria obtenção de quitação prevaleceu no TSE. Baseia-se no fato de que a norma citada afirma que a certidão de quitação eleitoral abrangerá exclusivamente “a apresentação de contas de campanha eleitoral”.  Com a devida vênia, há graves falhas nesse entendimento.

            Não podemos esquecer que o direito, como toda linguagem, é um sistema de elementos coerentes, que guardam entre si relação de não contradição. É absolutamente incoerente considerar a que a não apresentação de contas poderia impedir a quitação e a desaprovação não. É que naquela sequer se comprovou efetivamente que vício severo ocorreu, o que ocorre nos procedimentos de prestação de contas findados com decisão de rejeição. 

            Há mais. Na rejeição de contas, o candidato ainda pode ser punido com sanções que não atingirão quem não as prestar no momento e formas adequados, como o recolhimento ao fundo partidário dos valores oriundos de fontes vedadas. Aquele que teve as contas declaradas não prestadas e depois as apresenta, terá a situação regularizada para a próxima legislatura.  Nota-se que há a possibilidade de a rejeição ser sancionada  mais severamente que a não apresentação.  Parece, diante desse quadro,  evidente que a carga valorativa negativa a ser dada à rejeição é maior que à não apresentação. Por isso, incoerente presumir que o efeito quanto à obtenção da quitação viria somente para a última. Em verdade, em benefício da coerência do sistema, o art. 11, §7º da Lei 9.504/97 há de ser interpretado em conjunto o art. 30 do mesmo estatuto legal, o qual, ao tratar dos possíveis julgamento das prestação de contas, assevera que “a Justiça Eleitoral verificará a regularidade das contas de campanha”.

             Nesse ponto, precisas as lições do Min. Marco Aurélio ao tratar do art. 11, §7º, no seu voto vencido no RESPE 153164/MT, acompanhado pelo Min. Lewandowsky e pela Min. Nancy Aldrigh. Afirmou ele que a referência à apresentação de contas é feita não apenas para se atender a um aspecto formal, mas para se perquerir  sobre a harmonia ou não dessas contas com o ordenamento jurídico. E arremata:


É possível afirmar, potencializando-se apenas o aspecto formal em detrimento do fundo, ser suficiente dirigir-se ao protocolo da Justiça Eleitoral e apresentar contas, pouco importando a boa ou a má procedência delas? A finalidade da norma não é essa, a menos que também se assente que, apresentadas as contas, haja o exaurimento do dever do candidato, sem a necessidade sequer do pronunciamento da Justiça Eleitoral sobre a regularidade (…) Senhor Presidente, não consigo emprestar ao § 7º do artigo 11 da Lei n° 9.50411997 sentido limitativo quanto aos elementos conducentes a obter-se a certidão de quitação eleitoral. A rejeição das contas está compreendida no preceito como fator determinante para não se alcançar a certidão de quitação. A referência a esta, contida no início do preceito, norteia o alcance da parte final, da expressão "apresentação de contas".


     Há uma falha na argumentação de que de acordo com o art. 11, a quitação eleitoral abrangia exclusivamente a apresentação de contas. Vamos ao artigo:

§ 7o A certidão de quitação eleitoral abrangerá exclusivamente a plenitude do gozo dos direitos políticos, o regular exercício do voto, o atendimento a convocações da Justiça Eleitoral para auxiliar os trabalhos relativos ao pleito, a inexistência de multas aplicadas, em caráter definitivo, pela Justiça Eleitoral e não remitidas, e a apresentação de contas de campanha eleitoral

            O sujeito da oração presente na norma não é a quitação eleitoral, mas a CERTIDÃO DE QUITAÇÃO. É evidente que essa tratará somente de aspectos que gerarão a elegibilidade, afinal ela serve para prová-los. Mas isso não significa que na análise da quitação não podem ser levados em conta elementos que afastam a elegibilidade. Aplicado o mesmo raciocínio usado para fundamentar a exigência exclusiva de apresentação de contas, diríamos que na quitação não poderiam ser examinadas a suspensão de direitos políticos, o descumprimento do dever de votar e das convocações da Justiça Eleitoral e a existência de multas. Isso porque, nos termos do parágrafo sétimo, somente a plenitude do gozo dos direitos políticos, o regular exercício do voto e o atendimento às convocações podem ser consideradas para EMISSÃO DA CERTIDÃO DE QUITAÇÃO.

            A equiparação entre as consequências da rejeição e da não apresentação não constitui novidade nenhuma. Em primeiro lugar, estava prevista na resolução 22715/2008. Em segundo, está consagrada, quanto aos Partidos Políticos, no art. 25 da Lei 9.504/97, de acordo com o qual “o partido que descumprir as normas referentes à arrecadação e aplicação de recursos fixadas nesta Lei perderá o direito ao recebimento da quota do Fundo Partidário do ano seguinte, sem prejuízo de responderem os candidatos beneficiados por abuso do poder econômico”. 
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            Dar à rejeição de contas do candidato o mesmo efeito da não apresentação é medida já prevista em lei, considerada a coerência do ordenamento. Alias, fazer o contrário configura clara ofensa à isonomia prevista no art. 5º, "caput" e II, da CF/88: qual o descrímen que justifica o tratamento privilegiado a quem teve as contas rejeitadas em relação a quem não as apresentou? Nenhum. Em ambas as hipóteses ou será impossível fiscalizar os gastos e a arrecadação dos candidatos ou estará provada a utilização de fontes vedadas. Tem mais: como justificar que aquele que tiveram as contas aprovadas merecem o mesmo tratamento dos que as tiveram rejeitadas? A agressão à isonomia abre a porta para o manejo do Recurso Extraordinário  contra os acórdãos do TSE.

             Nem se diga que a ofensa à constituição é meramente reflexa nesse caso. Os precedentes mais recentes da corte constitucional apontam para outro rumo. No RE 627432 RG / RS - REPERCUSSÃO GERAL,  discute-se  a constitucionalidade dos arts. 55 E 59 DA MP  2.228-1, os quais estipularam a denominada cota tela, consistente na obrigatoriedade de exibição de filmes nacionais nos cinemas brasileiros por determinados períodos.  Alegou o recorrente, o Sindicado das Empresas Exibidores Cinematográficas do Estado do Rio Grande do Sul, "ser necessário analisar o feito à luz do princípio da isonomia, haja vista que não há qualquer determinação similar relativamente a outras empresas do setor cultural, tais como livrarias, emissoras de rádio ou televisão no tocante à exibição e à exposição de material nacional".  Ao reconhecer a repercussão geral, o STF pontuou que:


  De fato, é de índole eminentemente constitucional a matéria suscitada no recurso extraordinário. Cumpre, pois, avaliar, no caso dos autos, quão efetivamente se aplica o princípio da isonomia, com a consequente análise da justificativa para o tratamento diferenciado dispensado às empresas exibidoras de filmes cinematográficos"(RE 627432 RG / RS - REPERCUSSÃO GERAL,  Rel.  Min. DIAS TOFFOLI. DJe 56, de 21/03/2014) 

             Em verdade, a pouca precisão do conceito de "ofensa reflexa" é somente mais um mecanismo à disposição do  STF para escolher quais casos julgar. A porta do Supremo, se aberta estava para discussão sobre isonomia entre empresas de cinema e outras do setor cultural quanto à aplicação da cota tela, há de estar escancarada para se discutir o tratamento dispensado aos políticos que têm as contas aprovadas, rejeitadas e os que não as apresentaram.   

            Recordemos que nos termos do art. 17, III, a "prestação de contas à Justiça Eleitoral" é princípio regedor dos partidos políticos. Se não existe candidatura avulsa no país, tal princípio aplica-se também aos candidatos. Por óbvio, a legislação ordinária sobre prestação de contas há de ser interpretada segundo essa norma constitucional, salvo se quisermos ignorar os princípios hermenêuticos da força normativa e da máxima efetividade.

               Olhemos a questão sob o ângulo do eleitor. Estamos a tratar  de direitos fundamentais de segunda e terceira geração consagrados respectivamente nos arts 5º, XXXV e  art. 14, §9º, da CF. Esse, ao prever que a probidade administrativa, a moralidade, a normalidade e legitimidade das eleições poderão fundamentar a criação de inelegibilidades as eleva à condição de direito fundamental do eleitorado. Aquele, ao dispor que lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito impede que o procedimento jurisdicional seja elevado à categoria da mais absoluta inutilidade. Lembremos que a prestação de conta é procedimento jurisdicional. Não basta a cumprir o mandamento constitucional que prevê o acesso a jurisdição a outorga a sociedade de qualquer acesso ao Judiciário, mas somente o que possa trazer resultados efetivos a quem dele precisa. Considerar que a rejeição de contas não impede a quitação equivale a criar decisão judicial com eficácia zero. Qual a eficácia  para candidato que deixar de trazer documentos essenciais, como extratos bancários, da decisão que julgar desaprovadas as suas contas? Apenas haverá efeitos para os que tiverem que recolher aos cofres públicos determinados valores,  o que só se dá em hipóteses muito específicas. Ah, como pude esquecer? Teremos também o muito efetivo "puxão de orelha": "candidato feio, da próxima vez não faça mais isso!"

            Importante ter em vista que um esforço imenso é despendido na prestação de contas. Conforme o art. 30, § 3º, da Lei 9.504/97, para efetuar o exame da contas a Justiça Eleitoral poderá inclusive requisitar técnicos do Tribunal de Contas da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, pelo tempo que for necessário. Considerar que a rejeição de contas é inútil é desprezar todos os gastos feitos pelo Estado Brasileiro. Além da participação intensa da Justiça Eleitoral e do Ministério Público Eleitoral, a Prestação de Contas envolve atuação de órgãos de outros poderes.

            Não merece amparo o argumento de que a prestação de contas não precisaria gerar consequências porque os abusos poderiam ser apurados pelo Ministério Público. A uma, porque o prazo para o MP fazê-lo é absolutamente exíguo. Quinze dias depois da posse não há mais ação eleitoral que possa ser manejada pelo MP. Ademais, somente as contas dos eleitos devem ser julgadas até a data da diplomação. Parece evidente que na maioria das vezes as contas são analisadas quando o Ministério Público não pode mais utilizar as ações eleitorais ou quando o tempo hábil para instruí-la devidamente é mínimo.

            Por escolher interpretação que inutiliza a prestação de contas, deixando desamparados os direitos à moralidade e normalidade das eleições, bem como esvaziando o exercício da jurisdição, o TSE, atuando como legislador, acabou por incidir na proibição da proteção deficiente. Inconstitucional a redução arbitrária do grau de concretização legislativa de um direito fundamental.

            Não por outra razão a Procuradoria-Geral da República, em 15/01/2013, ofereceu a ADI 4899, pleiteando que o STF conferisse interpretação conforme à CF ao §7º da Lei 9.504/97, nos seguintes termos: “para que a expressão apresentação das contas que integra o conceito de quitação eleitoral presente no referido dispositivo legal, seja entendida em seu sentido substancial, em consonância com a ordem constitucional, e não apenas literal, devendo a certidão de quitação eleitoral abranger a apresentação regular das contas de campanha”.

            Na inicial da ADI, sustentou-se que a restrição à obtenção da quitação eleitoral com fundamento na rejeição das contas busca resguardar os princípios constitucionais da moralidade, da probidade e da transparência. Destacou o MPF que o art. 17, III da Carta da República, ao determinar que os partidos políticos deverão obedecer, dentre outros preceitos, a prestação de contas, demonstra que o dever de prestá-las é inerente à vida política das agremiações e dos candidatos. Acrescentou-se que parte considerável dos gastos de campanhas envolve a movimentação de recursos públicos, advindos do Fundo Partidário. Apenas em 2011, tal fundo distribuiu R$ 307.317.749,00, segundo informações disponibilizadas pelo TSE. Como o art. 70 da CF obriga qualquer pessoa que use recursos públicos a prestar contas, impossível considerar constitucional interpretação atualmente dada pelo TSE ao artigo citado da Lei 9.504/97 por tornar inútil a prestação de contas de campanha.                O relator, Min. Luiz Fux, aplicou o art. 12 da lei 9868/99 e não apreciou monocraticamente o pleito liminar. Após a manifestação da AGU em defesa do ato normativo, a PGR, em 09/09/2013,  defendeu, novamente, a procedência do pedido. Os autos estão conclusos ao relator desde 13/09/13.     
            Fracassados os instrumentos de de controle de constitucionalidade,  continuaremos com prestações de contas que não prestam para nada, com o perdão do trocadilho fácil. Quem paga a conta? Lembra-se do espelho  no título, caríssimo(a) e-leitor(a)? Pensou que não servia para nada?


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