Reforma política - Os Sistemas Eleitorais (nota técnica da ANPR)

A Associação Nacional dos Procuradores da República proferiu nota técnica sobre a reforma política em trâmite no Congresso. Tive a honra de fazer parte, como relator, da comissão e elaborou, ao lado dos grandes colegas Luis Carlos dos Santos Gonçalves, Edmílson Barreiros, Derocy Giácomo Cirillo e Ronaldo Chaves. Farei uma série de quatro posts sobre a posição externada pela ANPR sobre alguns dos mais polêmicos temas da reforma. Comecemos por sistemas eleitorais. Desde já, aviso que a ANPR é contra a adoção do sistema distrital, visto como panacéia por muitos. 

SISTEMAS ELEITORAIS

Um dos mais complexos tópicos discutidos no contexto da reforma política é a substituição do atual sistema proporcional de listas abertas adotado para a eleição de deputados e vereadores. A dificuldade do assunto pode ser notada a partir de afirmações dos maiores especialistas sobre o tema.

A ANPR a reconhece a grande complexidade do em torno do tema, muito mais afeto à ciências políticas do que ao Direito. Necessário pontuar que o debate tem gerado mais calor que luz, com defensores dos mais diversos sistemas partindo de verdades preestabelecidas – como a de que o sistema majoritário é o que melhor reflete a vontade do eleitor -  que não resistem à análise empírica. Fixemos desde já uma premissa: sem considerar quais valores se quer buscar, não é possível definir qual deve ser a escolha no rol de sistemas eleitorais existentes. Para a ANPR, os valores almejados devem ser a redução de custos da campanha, a facilidade de compreensão para o eleitor e o respeito à soberania popular. Também serão levadas em conta a cultura política nacional e grau de mudança exigida na legislação vigente para implantação do novo sistema.

         Comecemos conceituando sistema eleitoral: o conjunto de regras que determinam como é captada a vontade do eleitor e transformada em mandatos eletivos Importante destacar sua importância: o sistema eleitoral influencia   - e é influenciado por - diversos aspectos de qualquer democracia representativa tais como a formatação do sistema partidário, a natureza do governo (de coalizão ou unipartidário),  o tipo de escolha que os eleitores enfrentam em uma eleição, a habilidade dos eleitorado de responsabilizar seus representantes, além da democracia e coesão internas dos partidos

            Os doutrinadores costumam agrupá-los em três grandes famílias: majoritários, proporcionais e mistos. Tais famílias não são compostas por espécies uniformes. Mesmo entre os majoritários, o conjunto mais homogêneo, as diferenças são substanciais, como por exemplos as relativas às regras para traçar os distritos e nos esforços para a representação de minorias. Há os de maioria simples; o de dois turnos; o voto alternativo; o sistema de voto único não transferível – SNTV(adotado na Irlanda e Malta), acrônimo do inglês single non-transferable vote e o voto em bloco. A representação proporcional é encontrada em duas versões: o sistema proporcional de lista(acolhido em mais de 70% dos países europeus); e o voto único transferível – STV(single transferable vote). O grupo dos sistemas mistos (adotado na Alemanha, por exemplo) é compostos por dois tipos: o paralelo e o de correção.

            Tendo em conta o valor “simplicidade de compreensão para o eleitor” afastemos, sem maiores delongas, os modelos mistos e proporcional de voto único transferível.

            Passemos ao majoritário. Nesse, sairá vencedor quem detiver, em determinado espaço, a maior quantidade de votos. No caso das eleições para deputados federais, o território nacional seria dividido em distritos  - daí porque o sistema também ser denominado de distrital - e em cada um deles haveria vagas em disputa, a serem ocupadas por quem receber mais votos. Não necessariamente o distrito há de ser uninominal, ou seja, o distrito pode eleger mais de um representante.

É o sistema adotado em cerca de 7% das democracias do mundo, com destaque para EUA e Inglaterra. Nesses países há severas críticas ao sistema majoritário. A primeira delas diz respeito à subrepresentação de grupos minoritários. Num contexto de subrepresentação evidente em que vivemos – não esqueçamos que há pouquíssimas mulheres e negros no congresso nacional – é imperativo impedir exclusão do poder de qualquer grupo relevante.

De fato, há de reconhecer a inabilidade do sistema majoritário para promover a inclusão de grupos minoritários. Como no  sistema majoritário as cadeiras são destinadas somente ao vencedor, dificilmente grupos minoritários conseguem se impor de forma tão evidente a garantir vagas no parlamento. Em verdade, graças à lógica do tudo ou nada que impera no “voto distrital”, muitos partidos, ainda que tenham recebido uma quantidade imensa de votos, poderão ter pouca ou nenhuma representatividade no congresso nacional. Perfeitamente possível – ou melhor, provável - a disparidade entre as cadeiras obtidas e o percentual de votos conseguidos.

            Há outras dificuldades de representação no sistema majoritário, como o risco de manipulação do resultado pela escolha dirigida do território que comporá o distrito. Imaginemos que partidos que têm grande aceitação entre os eleitores mais pobres poderiam escolher pedaços do território menos favorecidos para compor os distritos. Essa postura é conhecida em ciência política como Gerrymandering, expressão nascida das palavras “salamander” e “Elbridge Gerry”, ex-governador do estado americano de Massachusetts e ex-vice-presidente dos EUA. Em 1812, o parlamento de Massachusetts redesenhou as circunscrições eleitorais para beneficiar os candidatos republicanos. No novo mapa eleitoral, um dos territórios tinha a forma de salamandra, ou “salamander”, em inglês. Unindo o sobrenome do governador com “salamandra”, jornalistas batizaram o distrito de “Gerrymander” e criaram o verbo “gerrymandering”. A foto a seguir é de uma charge de jornal da época, retratando o “Gerrymander”.

Outra desvantagem do sistema majoritário é que, estatisticamente, nos países que o adotam, há menor comparecimento às urnas que nos locais que adotam o sistema proporcional. Na média, a  diferença chega a 12 pontos percentuais. Tal dado há de ser relativizado no Brasil, já que aqui promovemos conjuntamente as eleições para o parlamento e para o Executivo.

Finalmente, o que realmente inclina a ANPR a não recomendar o voto majoritário é sua repercussão no custo da campanha. Parece evidente que adotado o sistema distrital, os valores envolvidos na disputa subirão, a exemplo do que tem ocorrido com as eleições para o cargo do Executivo. Haverá disputa não só entre partidos, mas entre candidatos da mesma agremiação, diminuindo a identificação desse com o eleitor e estimulando cada candidato a investir o máximo possível em si para obter sua vaga.

Voltemos os olhos ao sistema proporcional, abraçado pela Carta de 1988. Seu art. 45 assevera que a “Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal”. Tal forma de eleição é estendida pelo art. 27, § 1º, aos deputados estaduais; pelo art. 32, § 3º, aos distritais; e pelo art. 29 aos vereadores. Esse modelo tem como base o quociente eleitoral, o qual, nos termos do art. 106 do Código Eleitoral, é fixado “dividindo-se o número de votos válidos apurados pelo de lugares a preencher em cada circunscrição eleitoral, desprezada a fração se igual ou inferior a meio, equivalente a um, se superior”. Votos brancos e nulos são considerados inválidos.

Obtido o quociente eleitoral, passa-se ao cálculo do quociente partidário, alcançado por meio da divisão dos votos válidos dados ao partido ou coligação pelo quociente eleitoral. Finalmente, determina-se quem são os vencedores do certame. Segundo o art. 108 do Código Eleitoral, estarão eleitos “tantos candidatos registrados por um Partido ou coligação quantos o respectivo quociente partidário indicar, na ordem da votação nominal que cada um tenha recebido”. Vê-se que no sistema proporcional, o número de cadeiras outorgado ao partido há de refletir a porcentagem de votos recebidos. É o sistema predominantemente adotado na Europa Ocidental.  No Brasil vigora o sistema proporcional de lista aberta, em que se permite que o eleitor vote individualmente em qualquer dos nomes na disputa. Pela explanação dada sobre quocientes eleitoral e partidário, permite-se que um candidato seja eleito ainda que tenha recebido votação pífia. 

Sob as parâmetros escolhidos pela ANPR, o sistema de listas abertas não é o mais indicado à redução de custos de campanha, à transparência e à soberania popular. Quanto a essa última,  no atual modelo o eleitor sequer tem como prever em quem realmente está votando. A disputa de um candidato contra os componentes de seu próprio partido tende a elevar os custos da campanha. Não se dirá aqui que o sistema atual também colabora por lesar a coerência e unidade partidária, pelo fato desse ser um argumento impossível de provar.. Os fatores que levam ao fracionamento partidário, portanto, são outros que não o sistema eleitoral por si, ainda que esse possa ter alguma influência.

Para a ANPR, o melhor sistema é o proporcional de lista fechada. O eleitor escolhe a lista apresentada pelo partido, o qual estabelece a ordem de candidatos que ocuparão as cadeiras consoante os votos obtida. A lista fechada, além de obviamente fortalecer os partidos, impede a disputa fratricida entre candidatos da mesma agremiação, reduzindo custos. Ademais, permite ao eleitor saber exatamente quem seu voto beneficiará, o que não acontece com a sistema de listas abertas. Por fim, as listas fechadas poderiam colaborar enormemente na inclusão de grupos minoritários no poder. Basta lembrar a ínfima quantidade de mulheres no Congresso para perceber que as  políticas inclusivas de quotas no momento do registro de candidatura e na destinação de recursos do partido (ambas previstas na Lei 9504/97) não têm gerado bons frutos. Adotada a lista fechada, bastaria estabelecer quotas de gênero em posições da lista que permitissem sua eleição para resolver a subrepresentação feminina.

 Mantido o sistema proporcional, desnecessária alteração constitucional para implantação das listas fechadas. Bastam ajustes no Código Eleitoral, na Lei 9504/97 e/ou na lei dos Partidos Políticos. Nesse último caso, as alterações objetivariam o fortalecimento da democracia intrapartidária. A grande crítica que se faz a esta proposição é a dificuldade de renovação política, pois as estruturas partidárias tenderiam a manter, nos lugares-chave de suas listas, pessoas com elas afinadas. O risco poderia ser superado, porém, pelos critérios legais de democracia partidária, que incluiriam a já citada quota de participação, por exemplo, de mulheres e novos filiados.

            Já as candidaturas majoritárias – prefeito, governador, presidente e senador – não seriam afetadas por estas alterações do atual sistema proporcional.

            Do exposto, posiciona-se a Associação Nacional dos Procuradores da República pela adoção do sistema de listas fechadas, desde que se prevejam regras generosas de democracia partidária.