Notas sobre a Resolução Conjunta CNJ/CNMP nº 14/2026

Análise interpretativa com ênfase nas zonas de abertura favoráveis aos membros da Magistratura e do Ministério Público

8 de abril de 2026

A Resolução Conjunta CNJ/CNMP nº 14, de 7 de abril de 2026, editada em cumprimento à decisão do Plenário do Supremo Tribunal Federal de 25 de março de 2026, pretendeu padronizar o regime das parcelas indenizatórias e auxílios devidos à Magistratura e ao Ministério Público enquanto não sobrevier lei ordinária de caráter nacional. O ato normativo, embora represente avanço na sistematização, deixou em aberto questões interpretativas relevantes. Em três delas, especialmente, há espaço argumentativo consistente para posições mais favoráveis aos membros das carreiras.

1. O conceito de atividade jurídica para fins da PVAC (art. 3º)

O art. 3º da Resolução assegura a percepção da parcela indenizatória de valorização por tempo de antiguidade na carreira — PVAC — calculada à razão de 5% do subsídio a cada cinco anos de efetivo exercício em atividade jurídica, até o limite de 35%, para ativos e inativos, mediante requerimento e comprovação.

O dispositivo, contudo, não define o que se compreende por atividade jurídica. Essa omissão não é neutra: ela abre espaço interpretativo que deve ser ocupado por interpretação sistemática, teleológica e coerente com a finalidade da parcela, especialmente diante do caráter indenizatório e compensatório que subjaz à disciplina adotada.

Sob essa perspectiva, mostra-se defensável interpretação ampla do conceito de atividade jurídica, não restrita, de modo automático, às funções cujo exercício exija diploma de bacharel em Direito ou ao tempo prestado exclusivamente no âmbito das próprias carreiras. Uma leitura excessivamente estreita somente seria justificável se decorresse de texto expresso, o que não se verifica.

Em primeiro lugar, parece razoável sustentar a inclusão do estágio regularmente exercido na advocacia, no Ministério Público ou na Magistratura, já que envolvem prática de atos de natureza jurídica sob supervisão institucional. No caso da advocacia, o art. 3º do Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil define o estágio de advocacia como inserido no âmbito do exercício de atos jurídicos sob supervisão profissional. Embora não se deva transplantar, de forma irrefletida, categorias próprias de um estatuto profissional para outro, a disciplina da advocacia oferece elemento analógico relevante para demonstrar que a atividade jurídica não se confunde, necessariamente, com exercício autônomo ou privativo de cargo efetivo. A analogia, aqui, serve para reforçar que a juridicidade da atividade pode decorrer de seu conteúdo material, e não apenas da nomenclatura formal do vínculo.

Em segundo lugar, também é defensável a consideração, para fins de PVAC, do exercício de cargos cujas atribuições compreendam, de forma substancial e predominante, o manejo de processos e procedimentos jurídicos, a elaboração de minutas com conteúdo decisório ou opinativo e a análise técnico-jurídica de autos. Nesses casos, o aspecto decisivo não é a denominação funcional do cargo, mas a natureza efetivamente jurídica das atividades desempenhadas.

Naturalmente, não se trata de equiparar toda e qualquer atuação administrativa a atividade jurídica, mas de reconhecer que, em determinadas hipóteses, o conteúdo material das atribuições ultrapassa o plano meramente burocrático e ingressa, de modo qualificado, na esfera da atuação jurídica propriamente dita. Nessas situações, a atividade desempenhada é materialmente jurídica, ainda que sob denominação funcional diversa. A substância prevalece sobre o rótulo.

Por essa razão, é questionável eventual interpretação administrativa que limite o conceito de atividade jurídica, sem amparo expresso na Resolução, apenas ao exercício de cargos privativos de bacharel em Direito ou ao tempo de serviço prestado nas próprias carreiras da Magistratura e do Ministério Público. A ausência de definição restritiva explícita não autoriza, por si só, qualquer ampliação ilimitada do conceito; contudo, tampouco legitima que a Administração introduza, por via regulamentar, restrições que o texto normativo não previu. O ponto, portanto, não é afirmar uma amplitude sem freios, mas sustentar que eventual limitação relevante demanda fundamentação normativa específica e compatível com a finalidade do art. 3º.

Quanto à extensão da PVAC a inativos, o art. 3º é suficientemente claro ao prever sua incidência para ativos e inativos. A Resolução não faz qualquer distinção baseada no regime previdenciário do aposentado: o da paridade, da média ou dos proventos limitados ao teto do RGPS. A natureza da PVAC é efetivamente indenizatória, temporária, não incorporável ao subsídio e desvinculada da base de cálculo previdenciária, como posto pelos Ministros do STF durante o julgamento. Ademais, tal como afirmado na sessão, seu objetivo é mitigar a defasagem inflacionária da remuneração da Magistratura e do Ministério Público. Se essa é sua finalidade, e se ela não se estrutura como vantagem previdenciária nem como incremento incorporável de subsídio, é juridicamente defensável sua extensão geral a todos os integrantes das carreiras que preencham o requisito temporal mínimo.

Consequentemente, eventual diferenciação administrativa fundada exclusivamente no regime previdenciário do aposentado exigiria base normativa expressa, sob pena de representar restrição não prevista no ato regulamentar.

2. A indenização de férias não gozadas e a vedação de requisitos adicionais (art. 10)

O art. 10 da Resolução assegura aos magistrados e membros do Ministério Público o direito à indenização de férias não gozadas, por necessidade do serviço, no limite de 30 dias por exercício.

A redação adotada é sintética e deliberadamente aberta. O dispositivo não condiciona expressamente a indenização ao exercício imediatamente anterior, não exige saldo mínimo acumulado e tampouco subordina o direito a recortes temporais adicionais. Essa abertura textual não autoriza concluir que toda disciplina complementar seja vedada; afinal, algum grau de regulamentação procedimental pode ser necessário. O que ela sugere, contudo, é que a Administração não dispõe de liberdade para criar requisitos materiais restritivos que alterem o núcleo do direito reconhecido pela Resolução.

Nessa perspectiva, há fundamento consistente para sustentar a invalidade de exigências que, sem previsão no art. 10, imponham restrições como a exigência de que as férias indenizadas sejam exclusivamente as do ano anterior, o saldo mínimo de 60 dias para o exercício do direito ou outras condicionantes de igual natureza. Normas anteriores somente subsistem naquilo em que forem compatíveis com a nova disciplina; sempre que introduzirem restrições materiais não acolhidas pela Resolução Conjunta, sua aplicabilidade torna-se juridicamente duvidosa e passível de impugnação.

O direito indenizatório surge com a não fruição das férias por necessidade do serviço. Essa necessidade é objetivamente verificável quando o membro, em razão das demandas do cargo, não usufrui do período a que teria direito. Regulamentações internas podem disciplinar forma, prazo e instrução do requerimento; não lhes é dado, porém, desfigurar o regime material instituído pelo art. 10, acrescentando obstáculos que esvaziem o direito reconhecido pela norma superior.

Quanto ao teto de 30 dias por exercício, a interpretação mais adequada parece ser a de que se trata de limite máximo indenizável em cada exercício, e não de quantidade fixa e indivisível. Em outros termos, a Resolução veda a indenização superior a 30 dias em cada exercício, mas não impede que sejam indenizados menos dias, proporcionalmente às férias não gozadas. A proporcionalidade milita em favor do membro, não contra ele.

3. A gratificação por exercício cumulativo de jurisdição, atribuição ou ofício (art. 9º)

O art. 9º da Resolução define a gratificação por exercício cumulativo como devida ao magistrado e ao membro do Ministério Público designado para acumular mais de um órgão jurisdicional, cargo, função, ofício ou atribuição, distinta daquela da qual é titular ou designado, mediante efetivo incremento de sua atuação primária.

Dois elementos merecem atenção especial nessa definição. Primeiro, a amplitude do objeto: a Resolução não se limita à cumulação de órgãos jurisdicionais em sentido estrito. Ela abrange cargo, função, ofício e atribuição — categorias suficientemente amplas para acolher situações variadas. Segundo, o critério material de incidência: o efetivo incremento da atuação primária. Não se está diante, portanto, de gratificação fundada em formalismo nominativo, mas de vantagem vinculada ao acréscimo real de trabalho juridicamente qualificado.

O § 2º elenca as hipóteses de não incidência, e é precisamente nessa lista que residem as discussões mais relevantes. A exclusão abrange: funções ordinárias do cargo (inciso I), substituição automática em processos e procedimentos determinados (inciso II), atuação no período de recesso judiciário (inciso III) e atuação em regime de plantão (inciso IV).

A leitura cuidadosa dessas exclusões revela que elas são específicas e, portanto, de interpretação estrita. Em particular, o inciso II exclui apenas a substituição automática em processos e procedimentos determinados. Essa hipótese não se confunde com a atuação em casos de impedimento ou suspeição de outro membro, que pressupõe justamente uma designação específica, não uma substituição que decorre automaticamente de regras previamente estabelecidas. Onde há designação individual, motivada por circunstância concreta, há forte indicação de acréscimo real de trabalho gerador da gratificação.

Da mesma forma, a composição de comissões com funções administrativas não se enquadra nas exclusões do § 2º. Trata-se de função distinta das atribuições ordinárias do cargo jurisdicional ou do ofício ministerial, exercida em acumulação com as funções primárias do membro. O § 3º confirma essa leitura ao incluir expressamente como hipótese de exercício cumulativo a atuação como convocado para auxílio e assessoramento aos Presidentes e Procuradores-Gerais na atividade-fim ou administrativa. Se a atuação administrativa em favor da cúpula gera a gratificação, não há razão para que a atuação em comissões administrativas outras seja tratada de modo mais restritivo.

É importante, ainda, registrar que o § 4º protege expressamente os membros em afastamentos e licenças legais: nessas situações, a percepção da gratificação não é prejudicada. Essa garantia impede que, de forma indireta, o gozo de direitos legalmente assegurados — como licença-saúde ou licença por motivo de interesse particular — seja convertido em causa de supressão da parcela.

Por fim, o § 5º atribui aos Presidentes dos Tribunais Superiores e ao Procurador-Geral da República a competência para definir as hipóteses de incidência da gratificação nos respectivos âmbitos. Essa delegação, contudo, não autoriza a supressão de hipóteses que o próprio art. 9º já consagra. O poder de definição é organizativo, não ablativo: ele permite especificar e operacionalizar, não restringir além do que a Resolução prevê.

3.1 O conceito de atuação primária

O art. 9º da Resolução condiciona o direito à gratificação ao efetivo incremento da "atuação primária" do membro designado. A expressão, porém, não é definida pelo texto normativo, e sua delimitação é essencial: ela possibilitará saber, em cada caso concreto, se houve ou não acréscimo real de trabalho.

A interpretação mais coerente com o sistema constitucional é a que identifica atuação primária com a atuação no cargo vinculado à inamovibilidade. A inamovibilidade — garantia assegurada aos magistrados pelo art. 95, II, da Constituição Federal e aos membros do Ministério Público pelo art. 128, § 5º, I, b — protege o vínculo do membro com o cargo que ocupa originariamente. Esse vínculo é o único que a ordem constitucional torna imune à vontade administrativa. É exatamente por isso que ele funciona como referencial objetivo para a definição do que é primário: primária é a atuação de que o membro não pode ser extirpado involuntariamente, porque constitucionalmente protegida, salvo em hipóteses pela CF previstas.

Tudo o que extrapola esse núcleo inviolável é, por definição, acréscimo. E acréscimo real de atuação é precisamente o que o art. 9º remunera.

Essa leitura é também a que preserva o direito contra o esvaziamento administrativo. Se a atuação primária pudesse ser redefinida caso a caso pela administração — por meio de redesignações sucessivas ou acúmulos informalmente incorporados à rotina —, o conceito perderia qualquer conteúdo estável, e o direito à gratificação ficaria sujeito à conveniência do gestor. A ancoragem constitucional na inamovibilidade fecha esse espaço.

O próprio caput do art. 9º reforça essa conclusão ao distinguir o membro "titular" do membro "designado". O titular é aquele que ocupa o cargo protegido pela inamovibilidade; o designado é aquele posto em função específica sem titularidade originária. Em ambos os casos, a atuação primária é a do cargo ou ofício de origem, e o incremento é qualquer atuação distinta que a supere.

Registre-se, por fim, que designação administrativa não se confunde com remoção. O membro que atua há anos em designação consolidada — como juiz auxiliar de tribunal sem vara própria — não tem sua inamovibilidade transferida para a função designada. A inamovibilidade persiste no cargo originário enquanto não houver remoção nos termos constitucionais.

4. Conclusão

A Resolução Conjunta CNJ/CNMP nº 14/2026, ao regulamentar as parcelas indenizatórias da Magistratura e do Ministério Público, produziu um marco normativo mais claro do que o cenário anterior, mas ainda há zonas de abertura interpretativa a serem preenchidas, como sói acontecer.

O conceito de atividade jurídica para fins da PVAC deve ser lido de forma ampla, incluindo estágio, cargos com atribuições jurídicas materialmente consideradas e toda experiência que, substancialmente, tenha importado no exercício de funções de natureza jurídica. A extensão da parcela a inativos, sem discriminação de regime previdenciário, encontra sólido amparo no texto do art. 3º. A indenização de férias não gozadas não comporta requisitos adicionais além dos previstos no art. 10. E a gratificação por exercício cumulativo alcança toda hipótese de acréscimo real de trabalho que não se enquadre, com precisão, nas exclusões taxativas do § 2º do art. 9º.

Em qualquer tema que admita regulamentação, leituras administrativas restritivas que extrapolam o texto normativo não se sustentam sem fundamentação específica. O silêncio da Resolução sobre determinadas hipóteses não é proibição: é abertura. Cabe aos intérpretes preenchê-las com o mesmo rigor técnico e coerência sistemática que devem orientar toda interpretação de norma remuneratória — sem que considerações extrajurídicas supram a fundamentação que o texto não oferece.

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Rodrigo Tenório — Desembargador Federal do Tribunal Regional Federal da 5ª Região